[주요내용]

1. 연구의 목적과 범위

지난 2006년 개편된 중소기업 공공구매제도는 크게 중소기업자간 경쟁제품 지정제도와 비경쟁제품을 대상으로 하는 중소기업자 우선조달제도로 구분된다. 중소기업자 우선조달제도는 중소기업자간 경쟁제품 이외의 품목을 대상으로 하며, 금액별 제한경쟁의 방법으로는 추정가격 2.1억원 이상인 경우 제한없이 일반경쟁입찰, 1~2.1억원인 경우 중소기업간 제한경쟁, 1억원 미만인 경우 소기업소상공인간 제한경쟁을 실시한다.

중소기업자 우선구매제도가 시행된 지 일정 기간이 경과함에 따라 기업규모별로 어떠한 영향을 미치고 있는지를 점검할 필요성이 제기된다. 이에 본 연구에서는 비경쟁제품을 대상으로 기업규모별로 계약실적(금액 및 건수)의 점유율 변화를 살펴보고 제도적인 개선점이 있는지를 검토해보고자 한다.


2. 국내·외 우선구매제도 현황

국내에서 우선조달제도는 우선 중소벤처기업부 소관으로 중소기업자 우선조달제도와 기술개발제품 우선구매제도, 여성기업제품 및 장애인기업 제품 우선구매제도 등이 있다. 중소기업자 우선조달제도와 기술개발제품 우선구매제도는 판로지원법에 근거하여 시행되고, 여성기업제품은 여성기업지원에 관한 법률, 장애인기업제품은 장애인기업활동촉진법등에 근거한다.

중소벤처기업부 이외의 부처로서 고용노동부에서 사회적기업 제품(사회적기업 육성법)과 장애인표준사업장 제품(장애인고용촉진 및 직업재활법)에 대한 우선구매제도를 시행하고 있다. 또 보건복지부의 중증장애인 생산품(중증장애인생산품 우선구매 특별법), 국무총리훈령에 따른 국가유공자 자활용사촌 생산품(한국보훈복지의료공단 수익사업 지원 및 국가유공자 자활용사촌 자립 지원에 관한 훈령), 환경부의 녹색(친환경)제품(녹색제품 구매촉진에 관한 법률) 등에서도 우선조달제도를 시행하고 있다.

미국 연방조달청(General Services Administration, GSA)은 연방조달 참여에 있어 사회적 약자 중소기업에게 다양한 지원정책을 활용하고 있다. 미국 중소기업법(Small Business Act) 15(g)(1) 조항에 따르면 연방정부 전체 조달금액 중 일부를 중소기업으로부터 조달하도록 의무화 되어 있다. 또 미국은 중소기업들의 공공구매 진출을 돕기 위하여 중소기업 할당제도(Small Business Set-Asides), 8(a) 지원프로그램, 가격평가 우대 프로그램, 하도급 지원, 계약이행능력증명제도 등을 운영하고 있다.

미국 연방조달규정은 계약상대방의 적격성 판단이나, 계약의 변경, 계약의 해지 등에서 국가가 계약상대방보다 우월한 지위와 권한을 부여하는 것이 특징이다. 적격 상대방으로 판정 받기 위해 갖추어야 할 요건이 연방조달규정에 정해져 있으나, 적격결정에 대해서는 계약담당관의 재량이 인정되고 있다.

한편, 중소기업이 연방정부의 발주물량을 획득할 수 있도록 지원하기 위하여 중소기업 구매지원관제도(Procurement Center Representative, PCR) 운영하고 있다. 구매지원관은 연방기관의 물품용역공사 등의 발주 이전단계에 관여하여 발주내용이 중소기업들에게 불리하지 않은지를 검토한 후, 구매지원관의 승인이 존재해야만 연방기관의 발주가 가능한 시스템으로 매우 강력한 권한을 지니고 있다.

연방조달규정(FAR)은 연방조달청(GSA), 항공우주국(NASA), 국방부(DOD) 등이 공동 운영하고 있으며, 각 연방기관들은 연방조달규정에 대한 보완규정(Supplement)을 제정하여 운용하고 있다.


3. 중소기업자 우선구매제도 도입과 기업규모별 낙찰추이 분석

제도의 시행 전후 비교를 위해 2012년과 2013, 2015년과 2016년을 비교군으로 실적을 집계한 결과, 제도의 효과로 인해 금액기준에서 중기업과 소기업·소상공인의 비중이 증가하였으나, 추정가격 2.1억 미만과 추정가격 1억 미만의 용역분야에서 중기업의 점유율은 감소한 것으로 나타났다.

물품과 용역 및 일반용역에 있어서 소기업·소상공인의 실적 비중은 전반적으로 증가하고 있는 것을 알 수 있다. 구매물자 유형별로 대략 3%~5% 증가율을 보이고 있어 제도의 효과가 어느 정도 나타나고 있다고 판단할 수 있다.

그러나 일부 영역에서 일반적인 흐름과 다르게 나타나는 변화를 볼 수 있는데, 우선 용역(기술용역, 일반용역을 제외한) 분야에서 대기업의 실적이 약 1.7배 증가하고 전체 실적대비 기업구분별 비중 역시 1.6% 증가하였다. 그리고 중기업의 경우 물품 분야에서 실적과 상대적 비중 모두 증가하였으나, 일반용역 분야에서는 오히려 감소하고 있는 것으로 나타났다.

일반용역에서 대기업, 중견기업, 중기업 모두 실적비중이 감소한 반면 소기업·소상공인의 비중이 증가하였기 때문에 사실상 제도의 효과는 일반용역에서 가장 높게 나타난다고 해석할 수 있다.


4. 우선구매제도 도입 이후 기업규모별 편중현상 분석

우선구매제도 도입 전·후의 기업규모별 품목실적을 비교하기 위하여, ‘12년과 ’16년 공급실적이 존재하는 품목을 대상으로 소기업·소상공인 실적과 중기업 실적을 비교하였다.

일반용역 전체 품목 중, `12년 소기업·소상공인 실적 품목은 346, `16년은 240개 품목이고, 중기업의 경우 `12118개 품목, `16132개 품목으로 집계되었다. 이 중에서, `12년도와 `16년도 실적이 존재하면서 해당 품목의 전체실적 대비 소기업소상공인 실적이 증가한 품목은 72개 품목이고 반대로 감소한 품목은 30개로 나타났다. 중기업의 경우 실적이 증가한 품목은 29개 품목, 반대로 감소한 품목은 25개 품목으로 분석되었다.

한편, 일반용역을 대상으로 ‘12~’13년과 ‘15~’16년 기간 중 대기업 및 중견기업의 점유율은 증가한 반면, 중기업의 점유율은 증가하지 않은 품목을 관심품목이라 정의하고, 이 관심품목에 해당하는 비경쟁고시제품의 세부품번 리스트를 추출하여 어떤 수요기관이 이들 품목을 구매했는지를 파악하였다.

수요기관별로 특정 납품업체에 대한 거래집중경향이 90% 이상인 수요기관을 분석한 결과, 지방자치단체와 준정부기관, 일부 공기업 및 기타기관이 대부분을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 또한 이들 기관이 조달하는 방법도 100% 자체조달에 의한 방식으로 나타나, 자체조달의 경우 특정 기업에 대한 거래집중도가 매우 높다는 사실을 파악할 수 있었다.


5. 정책시사점

공공기관 구매의 다양성과 막대한 구매횟수로 인해 어떤 계약이 예외사유에 해당되는 지를 정확히 파악하는데 어려움이 있다. 따라서 우선조달제도에 해당하는 공공구매에 대해 계약담당공무원이 예외사유로 인해 중소기업과 계약하지 않을 경우, 단순히 예외사유 조항을 열거하는데 그칠 것이 아니라, 그 내용을 구체적으로 공표하고, 조달청 데이터로 수집할 필요가 있다.

그리고 장기적으로는 미국과 같은 중소기업 구매지원관(PCR) 제도를 도입하여, 공공기관의 법규정 준수를 강화하도록 유도할 필요가 있다. 중소기업 구매지원관은 해당 연방기관에 고용된 중소기업전문가와 협력하고 또 계약과정에서 발생할 수 있는 중소기업의 피해를 최소화하고 이의제기를 통해 연방기관 계약담당관을 견제하고 있다. 이러한 미국의 중소기업 구매지원관 제도는 중소기업청이 현장에 직접 개입할 여지를 확대하고 연방기관과 중소기업자의 이해관계를 현장에서 바로 조정할 수 있는 장점이 있다.

수요기관별로 특정 납품업체에 대한 거래집중경향이 90% 이상인 수요기관을 분석한 결과, 지방자치단체와 준정부기관, 일부 공기업 및 기타기관이 대부분을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 또한 이들 기관이 조달하는 방법도 100% 자체조달에 의한 방식으로 나타나, 자체조달의 경우 특정 기업에 대한 거래집중도가 매우 높다는 사실을 파악하였다.

이러한 점에서 미국 연방조달청(GSA)과 항공우주국(NASA)의 사례와 같이, 추정가격이 고시금액 미만인 경우 공공기관 계약담당자에게 보고의무를 부과할 필요성이 제기된다. 이러한 보고의무는 물론 공공기관 계약담당자에게 추가적인 업무부담으로 작용하게 되겠지만, 다음과 같은 점에서 필요하다고 판단된다. 우선, 중소기업 우선조달제도의 이행력을 확보하여 기업규모별 형평성을 도모할 수 있고, 계약담당자 스스로가 보고과정에서 자체 검열을 통해 제도에 대한 준수노력을 기울일 수 있으며, 보고자료를 데이터화 하여 사후분석을 통해 우선조달제도의 이행실태를 점검하는 장점이 있다.

끝으로, 현행 판로지원법 시행령 2조의3”의 규정을 보면, “특정한 성능, 기술, 품질 등이 필요한 경우, 그 밖에 이와 유사한 경우규정하고 있는데, 이들 특정한 성능, 기술, 품질이 필요한 목적으로 제시하지 않아 동 조문의 원칙이 제시되지 않은 채, 임의사항을 먼저 제시하고 있다. 이에 따라, 시행령 2조의3 4호의 서술방식을 변경하여, 동 규정의 목적을 우선 제시하고 임의사항을 예외사유로 열거할 필요가 있다.